Методика классификации малых и средних городов для оценки влияния последствий
ликвидации вузов на дальнейшее пространственное развитие
ликвидации вузов на дальнейшее пространственное развитие
Год: 2020

В статье представлена попытка формирования методики классификации малых и средних российских городов, столкнувшихся с ликвидацией либо реорганизацией образовательных учреждений высшего образования. В рамках исследования был составлен перечень городов, которые больше всего пострадали от ликвидации вузов, города «под угрозой», которые имеют риски ухудшения ситуации, проанализирован перечень направлений подготовки, которые реализовывали ликвидированные вузы.
Результаты исследования могут быть применены при прогнозировании аспектов дальнейшего пространственного развития таких территорий. Исследование проведено в рамках практики на магистерской программе кафедры им. В. Л. Глазычева РАНХиГС «Управление проектами территориального развития».
Введение. Описание проблематики
С 2010-х годов в Российской Федерации была начата масштабная реформа по оптимизации системы социальной инфраструктуры с целью повышения качества оказываемых услуг. Одним из направлений реформы стала оптимизация системы высшего образования. Указ Президента 7 мая 2012 года N 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» предусматривал проведение мониторинга деятельности государственных образовательных учреждений в целях оценки эффективности их работы, реорганизации неэффективных государственных образовательных учреждений. Предполагалось, что реорганизация должна обеспечивать право обучающихся завершить обучение в других государственных образовательных учреждениях. Хотя законодательство предусматривало проведение мониторинга деятельности высших учебных заведений, работу специальных комиссий по оценке их эффективности, разработку критериев оценки эффективности, основания для решений трудно назвать прозрачными, а сама реформа привела к ликвидации большого числа учреждений высшего образования. В Письме от 26 марта 2013 года № МОН-П-944 Министерство образования и науки указало, что «программа нацелена на обеспечение выработки и реализации согласованных и взвешенных решений по каждому государственному образовательному учреждению высшего профессионального образования, признанному неэффективным и нуждающемуся в реорганизации, путем анализа и оценки социально-экономического состояния и направлений развития региона, в котором расположено неэффективное образовательное учреждение, анализа сети образовательных учреждений страны и учета мнений экспертных организаций и профильных сообществ». Тем не менее, вопреки Письму Минобрнауки, критерии оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации высших образовательных учреждений предусматривали оценку деятельности самих учреждений, но не предусматривали оценку роли образовательных учреждений в пространственной организации территории, а также возможные последствия реорганизации или ликвидации с точки зрения влияния на соответствующие территории и перспективы их социально-экономического развития. С 2013 года ликвидации и реорганизации подверглись сотни образовательных учреждений (как вузов, так и их филиалов), расположенных в малых и средних городах, признанных неэффективными в результате мониторинга. В отличие от крупных городов, имеющих более масштабные и диверсифицированные рынки, в том числе рынок труда и образования, и являющихся центрами притяжения населения с периферийных территорий, малые и средние города в массе своей испытывают отток населения (в первую очередь, молодежи) и сжатие экономики. В то же время отток молодежи с периферийных территорий тесно связан с возможностью получения образования и дальнейшего трудоустройства в крупных городах. При этом отток, связанный с учебной миграцией, является невозвратным и некомпенсируемым, что может в дальнейшем негативно влиять на качество человеческих ресурсов территории и ее экономический потенциал. Авторитет и качество образования региональных вузов делает их центрами привлечения молодежи, а образовательная популярность территории в целом является предпосылкой для повышения его социально-экономического потенциала. В силу этого именно в малых и средних городах ликвидация образовательных учреждений может иметь более серьезные и разноплановые последствия для дальнейшего функционирования и развития территорий в сравнении с крупными региональными центрами. В качестве первого шага для описания и оценки таких последствий предлагается провести классификацию малых и средних городов, столкнувшихся с ликвидацией или реорганизацией учреждений высшего образования.
Цель исследования
Целью исследования является формирование методики классификации малых и средних городов, в которых были ликвидированы учреждения высшего образования, и формирование подхода для оценки влияния ликвидации на перспективы развития таких территорий. В качестве отправной точки исследования рассматривался следующий тезис — ликвидация учреждений высшего образования в малых и средних городах, расположенных в отдалении от крупных региональных центров, влечет за собой негативные разноплановые последствия для территорий их присутствия, влияющие на перспективы социально-экономического развития территорий, и шире — на их пространственное развитие. В городах университет выполняет образовательную функцию, обеспечивая экономику территории квалифицированными трудовыми ресурсами (что также влияет на привлечение на территорию инвесторов), обеспечивая кадрами систему управления и публичных услуг. Однако в более широком контексте университет является важным социо-конструирующим объектом, влияющим на комфортность среды жизни, уровень человеческого капитала территории, формирование местных образовательных, культурных и политических элит, включает территорию в образовательный и научный страновой контекст.
Задачи исследования, определение предмета, объекта и этапов исследования
Исходя из проблематики и цели исследования задачами исследования являются:
• Выявление перечня малых и средних городов, территориально отдаленных от крупных образовательных центров таким образом, что доступ к альтернативным источникам получения образования для жителей таких городов ограничен барьером транспортной доступности.
• Проведение классификации полученного набора городов в зависимости от количества ликвидированных учреждений высшего образования таким образом, чтобы было возможно сравнить социально-экономические последствия ликвидации вуза для конкретной территории в динамике. В соответствии с целью и задачами исследования объектом исследования стали малые и средние города (с населением до 100 000 человек, в соответствии с общепринятой классификацией), расположенные на значительном удалении от крупных городов (крупных образовательных центров) по критерию не менее 2-х часовой транспортной доступности, в которых в период с 2013 года по 2018 год располагалось не более двух государственных или негосударственных учреждений высшего образования (вузов или их филиалов) и произошла ликвидация одного или двух высших образовательных учреждений.
Предметом исследования являются пространственные факторы малых и средних городов, где была проведена ликвидация/реорганизация учреждений высшего образования для формирования их классификации.
Исследование состоит из ряда этапов:
• Определение перечня малых и средних городов по критерию численности населения, где была проведена ликвидация/реорганизация вузов и их филиалов (не более 100 тысяч человек).
• Выявление расположенных на значительном удалении от крупных образовательных центров (по критерию двухчасовой транспортной доступности).
• Выявление среди них тех городов, где расположено (или было расположено) не более двух учреждений высшего профессионального образования (в том числе филиалов).
• Формирование отдельного перечня городов (из числа соответствующих первым трем критериям), в которых произошла ликвидация вузов, в результате чего там остался лишь один вуз (филиал), или не осталось ни одного.
• Выявление основных направлений подготовки, существовавших в ликвидированных вузах.
• Формирование подходов к определению факторов, определяющих дальнейшую динамику пространственного развития городов.
Методика и методология исследования
Методика определения объекта исследования
При формировании выборки городов учитывались следующие аспекты. Во-первых, из всех 1108 городов России (по данным Федеральной службы государственной статистики, на
1 января 2013 года) отбирались только те, численность населения которых составляла не более 100 тыс. человек. Согласно классификации Минрегионразвития данные города попадают в категории малых и средних городов.
1 января 2013 года) отбирались только те, численность населения которых составляла не более 100 тыс. человек. Согласно классификации Минрегионразвития данные города попадают в категории малых и средних городов.
Во-вторых, в объект исследования попадают города, в которых на момент рассмотрения открыты и работают не более двух самостоятельных вузов или филиалов вузов. К вузам предъявлялись следующие требования: рассматривались как государственные, так и частные вузы; в вузах должно проводиться обучение по программам высшего профессионального образования. Если в городе не осталось ни одного вуза, то такой город включался в объект исследования только при том условии, что до этого момента в нем были вузы, которые ликвидировали или реорганизовали.
Третьим критерием отбора выступает территориальное положение города относительно крупных городов, где существует большой рынок образовательных услуг, таким образом, вуз (филиал) расположенный в таком городе, является единственным источником получения высшего образования. Для данного исследования критерием отбора являлась транспортная удаленность города от административного центра субъекта федерации, в котором он находится. Транспортная доступность измерялась не по километражу, а по времени, затрачиваемому на дорогу до города. Для исследования было принято, что критично удаленным городом является тот, который находится более чем в двух часах езды на автомобиле, что является препятствием для маятниковой миграции студентов в административный центр для получения образования. Все измерения проводились в едином источнике — Яндекс.Карты — путем построения в них автомобильного маршрута. На данном этапе административные центры выступают гарантами возможности получения в них высшего образования, однако в действительности они не являются таковыми. Следует также отметить, что в дальнейшем необходимо будет проанализировать альтернативные возможности получения высшего образования в выбранных городах без поездок в административные центры, а, возможно, в другие менее крупные города, в которых такая возможность есть.
Четвертым критерием отбора городов является факт ликвидации или реорганизации вузов в период проведения реформы — с 2013 года по 2018 год. Под ликвидацией в данном случае понимается полное прекращение деятельности учреждения высшего профессионального образования в соответствии с приказом Министерства образования и науки Российской Федерации, распоряжением Правительства Российской Федерации, на основании письма Министерства Образования и науки, в связи с аннулированием лицензии или по иным обстоятельствам, повлекшим за собой ликвидацию. Реорганизация вузов учитывается только в тех случаях, когда в ее результате учреждение лишалось права реализации программ высшего профессионального образования. Случаи, когда вузы посредством реорганизации были присоединены к другим образовательным учреждениям высшего образования, не учитываются.
Таким образом, образуется четыре ключевых критерия отбора городов, первые три из которых формируют группу городов, находящихся под угрозой негативных последствий ликвидации, а в совокупности с четвертым критерием, формируют группу городов уже испытывающих на себе негативные последствия от ликвидации.
Полученные данные для наглядности отображались на картах двух типов. На первой карте (Карта №1) отображены города, находящиеся «под угрозой» предполагаемых негативных последствий от ликвидации учреждений высшего образования. На второй карте (Карта №2) отображены города, в которых за указанный период была произведена ликвидация или реорганизация вузов, то есть города, которые уже находятся в положении, когда негативные последствия от ликвидации вступили в активную стадию
Методы исследования
Главным методом исследования является сравнение. Сравнение производилось по нескольким направлениям. Во-первых, сравнивались две выборки городов (Карта 1 и Карта 2), то есть города, находящиеся под угрозой предполагаемых негативных последствий от ликвидации учреждений высшего образования, и города, которые уже находятся в положении, когда негативные последствия от ликвидации вступили в активную стадию.
Во-вторых, сравнивались между собой города из второй выборки в рамках анализа перечня факторов, отражающих динамику развития городов, — до начала процесса ликвидации учреждений высшего образования и после ликвидации. Источниками данных для анализа служат официальные статистические данные государственных систем статистики и учета.
Во-вторых, сравнивались между собой города из второй выборки в рамках анализа перечня факторов, отражающих динамику развития городов, — до начала процесса ликвидации учреждений высшего образования и после ликвидации. Источниками данных для анализа служат официальные статистические данные государственных систем статистики и учета.
Результаты исследования
В ходе исследования был сформирован перечень из 94 городов под угрозой влияния негативных последствий, и перечень из 64 городов, находящихся под их непосредственным влиянием. Основным объектом для дальнейшего исследования являются 64 города, отраженные на Карте №2 (рис. 2). Карта №1 (рис. 3) используется для анализа. В ходе анализа ликвидированных вузов (рис. 4) было выявлено, что больше всего было ликвидировано классических вузов, на втором месте инженерно-технические вузы, на третьем — сельскохозяйственные.


В ликвидированных вузах среди направлений подготовки чаще всего встречается экономика (в 38 вузах), менеджмент (31 вуз), бухгалтерия, финансы и кредит, информатика и информационные системы, государственное и муниципальное управление и транспорт (рис. 5). Проведенная классификация городов и составленные карты могут быть использованы в дальнейшем для прогноза социально-экономического развития территории городов и сравнения динамики их развития: города, в которых учреждения высшего образования были сохранены, города, где после ликвидации остался единственный вуз, и города, где учреждений высшего образования не осталось. Таким образом, проведенная классификация позволит качественно и количественно оценить степень влияния учреждений высшего образования на социально-экономическое развитие малых и средних городов.

Для детальной оценки последствий ликвидации вузов в качестве следующего шага рекомендуется провести исследование конкретных городов и их состояния до и после ликвидации: социальные исследования с проведением опросов, ориентированных на разные возрастные группы, фокус-группы и глубинные интервью местных жителей; анализ статистических данных, анализ изменений рынка труда.
Подходы к формированию факторов, определяющих динамику развития городов после ликвидации вузов
Для анализа последствий ликвидации учреждений высшего образования в средних и малых городах в рамках исследования был предложен перечень факторов, которые по мнению авторов исследования, позволят оценить последствия влияния ликвидации вузов на развитие территории.
К таким факторам были предъявлены следующие требования. Во-первых, они должны обладать универсальностью и показывать данные, которые могут быть сравнимы между собой вне зависимости от специфических особенностей конкретной территории. Во-вторых, они должны показывать не только количественные, но и качественные изменения пространственной организации территории.
Исходя из этих требований, факторы оценки последствий ликвидации вузов могут быть разделены на «жесткие» и «мягкие».
«Жесткие» факторы можно охарактеризовать как факторы, влияющие на качество функционирования территории и восприятия территории как места приложения труда. Такие факторы в большинстве своем могут быть оценены количественно на основе статистических данных.
Под «мягкими» факторами подразумеваются факторы, влияющие на качество жизни на данной территории — и в целом на качество городской среды, на которую влияет наличие вуза на территории. Такие факторы по большей части не могут быть оценены количественно напрямую, а лишь через косвенные оценки.
К «жестким» факторам относятся:
• обеспеченность экономики квалифицированными трудовыми ресурсами;
• обеспеченность кадрами системы управления и публичных услуг;
• уровень издержек в управлении и экономике;
• уровень экономических и управленческих рисков.
К «мягким» факторам относятся:
• изменение общего индекса человеческого капитала территории;
• вымывание местных образовательных, культурных элит;
• наличие инфраструктуры для научной и инновационной деятельности на территории;
• включение территории в научный и образовательный региональный и общестрановой контекст;
• изменение потенциала устойчивого социально-экономического развития территории. Таким образом, следующий этап исследования может включать в себя непосредственно анализ последствий ликвидации/реорганизации вузов на выявленных в ходе исследования территориях с использованием предложенных факторов.
Выводы
Подавляющее большинство российских малых и средних городов теряют население, и в первую очередь, молодежь. Миграция со стороны молодого населения в крупные и крупнейшие города связана, в первую очередь, с получением высшего образования и дальнейшего трудоустройства. В то же время на сегодняшний день в России существует значительное количество малых и средних городов, удаленных от крупных образовательных центров таким образом, что доступ к альтернативным источникам образования, помимо имеющихся в самих этих городах, ограничен транспортным барьером. Проводимая реформа по оптимизации системы образования с последующим закрытием учреждений высшего образования в таких городах может еще больше стимулировть миграционный отток из этих городов.
Для оценки последствий ликвидации вузов в таких городах и дальнейшего прогнозирования социально-экономического и пространственного развития таких территорий была разработана методика классикации малых и средних городов.
Методика была апробирована на малых и средних городах, расположенных на значительном удалении от крупных городов по критерию не менее 2-х часовой транспортной доступности, в которых в период с 2013 года по 2018 год располагалось не более двух государственных или негосударственных учреждений высшего образования (вузов или их филиалов) и произошла ликвидация одного или двух высших образовательных учреждений. Исследование проводилось для малых и средних городов всех российских регионов за исключением Крыма.
В результате применения разработанной методики была сформирована классификация малых и средних городов в зависимости от факта ликвидации вуза (филиала), выявлены основные направления подготовки в ликвидированных вузах, предложены шаги для дальнейшего пространственного анализа последствий ликвидаций вузов в таких городах. Практическая значимость предложенной классификации состоит в возможности дальнейшего проведения сравнительного анализа динамики социально-экономического развития малых и средних городов в зависимости от факта ликвидации вуза и оценки степени влияния наличия учреждения высшего образования на социально-экономическое и пространственное развитие территории. Такой анализ позволит сформулировать направления корректировки государственной политики в сфере реформирования высшего образования и социально-экономического развития малых городов.