Оценка последствий ликвидации ВУЗов

Методика классификации малых и средних городов для оценки влияния последствий
ликвидации вузов на дальнейшее пространственное развитие 

Год: 2020

Введение. Описание проблематики

С 2010-х годов в Российской Федерации была начата масштабная реформа по оптимизации системы социальной инфраструктуры с целью повышения качества оказываемых услуг. Одним из направлений реформы стала оптимизация системы высшего образования. Указ Президента 7 мая 2012 года N 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» предусматривал проведение мониторинга деятельности государственных образовательных учреждений в целях оценки эффективности их работы, реорганизации неэффективных государственных образовательных учреждений. Предполагалось, что реорганизация должна обеспечивать право обучающихся завершить обучение в других государственных образовательных учреждениях. Хотя законодательство предусматривало проведение мониторинга деятельности высших учебных заведений, работу специальных комиссий по оценке их эффективности, разработку критериев оценки эффективности, основания для решений трудно назвать прозрачными, а сама реформа привела к ликвидации большого числа учреждений высшего образования. В Письме от 26 марта 2013 года № МОН-П-944 Министерство образования и науки указало, что «программа нацелена на обеспечение выработки и реализации согласованных и взвешенных решений по каждому государственному образовательному учреждению высшего профессионального образования, признанному неэффективным и нуждающемуся в реорганизации, путем анализа и оценки социально-экономического состояния и направлений развития региона, в котором расположено неэффективное образовательное учреждение, анализа сети образовательных учреждений страны и учета мнений экспертных организаций и профильных сообществ». Тем не менее, вопреки Письму Минобрнауки, критерии оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации высших образовательных учреждений предусматривали оценку деятельности самих учреждений, но не предусматривали оценку роли образовательных учреждений в пространственной организации территории, а также возможные последствия реорганизации или ликвидации с точки зрения влияния на соответствующие территории и перспективы их социально-экономического развития. С 2013 года ликвидации и реорганизации подверглись сотни образовательных учреждений (как вузов, так и их филиалов), расположенных в малых и средних городах, признанных неэффективными в результате мониторинга. В отличие от крупных городов, имеющих более масштабные и диверсифицированные рынки, в том числе рынок труда и образования, и являющихся центрами притяжения населения с периферийных территорий, малые и средние города в массе своей испытывают отток населения (в первую очередь, молодежи) и сжатие экономики. В то же время отток молодежи с периферийных территорий тесно связан с возможностью получения образования и дальнейшего трудоустройства в крупных городах. При этом отток, связанный с учебной миграцией, является невозвратным и некомпенсируемым, что может в дальнейшем негативно влиять на качество человеческих ресурсов территории и ее экономический потенциал. Авторитет и качество образования региональных вузов делает их центрами привлечения молодежи, а образовательная популярность территории в целом является предпосылкой для повышения его социально-экономического потенциала. В силу этого именно в малых и средних городах ликвидация образовательных учреждений может иметь более серьезные и разноплановые последствия для дальнейшего функционирования и развития территорий в сравнении с крупными региональными центрами. В качестве первого шага для описания и оценки таких последствий предлагается провести классификацию малых и средних городов, столкнувшихся с ликвидацией или реорганизацией учреждений высшего образования.

Цель исследования

Целью исследования является формирование методики классификации малых и средних городов, в которых были ликвидированы учреждения высшего образования, и формирование подхода для оценки влияния ликвидации на перспективы развития таких территорий. В качестве отправной точки исследования рассматривался следующий тезис — ликвидация учреждений высшего образования в малых и средних городах, расположенных в отдалении от крупных региональных центров, влечет за собой негативные разноплановые последствия для территорий их присутствия, влияющие на перспективы социально-экономического развития территорий, и шире — на их пространственное развитие. В городах университет выполняет образовательную функцию, обеспечивая экономику территории квалифицированными трудовыми ресурсами (что также влияет на привлечение на территорию инвесторов), обеспечивая кадрами систему управления и публичных услуг. Однако в более широком контексте университет является важным социо-конструирующим объектом, влияющим на комфортность среды жизни, уровень человеческого капитала территории, формирование местных образовательных, культурных и политических элит, включает территорию в образовательный и научный страновой контекст.

Задачи исследования, определение предмета, объекта и этапов исследования

Исходя из проблематики и цели исследования задачами исследования являются: 

• Выявление перечня малых и средних городов, территориально отдаленных от крупных образовательных центров таким образом, что доступ к альтернативным источникам получения образования для жителей таких городов ограничен барьером транспортной доступности. 

• Проведение классификации полученного набора городов в зависимости от количества ликвидированных учреждений высшего образования таким образом, чтобы было возможно сравнить социально-экономические последствия ликвидации вуза для конкретной территории в динамике. В соответствии с целью и задачами исследования объектом исследования стали малые и средние города (с населением до 100 000 человек, в соответствии с общепринятой классификацией), расположенные на значительном удалении от крупных городов (крупных образовательных центров) по критерию не менее 2-х часовой транспортной доступности, в которых в период с 2013 года по 2018 год располагалось не более двух государственных или негосударственных учреждений высшего образования (вузов или их филиалов) и произошла ликвидация одного или двух высших образовательных учреждений. 

Предметом исследования являются пространственные факторы малых и средних городов, где была проведена ликвидация/реорганизация учреждений высшего образования для формирования их классификации. 

Исследование состоит из ряда этапов: 

• Определение перечня малых и средних городов по критерию численности населения, где была проведена ликвидация/реорганизация вузов и их филиалов (не более 100 тысяч человек). 

• Выявление расположенных на значительном удалении от крупных образовательных центров (по критерию двухчасовой транспортной доступности). 

• Выявление среди них тех городов, где расположено (или было расположено) не более двух учреждений высшего профессионального образования (в том числе филиалов). 

• Формирование отдельного перечня городов (из числа соответствующих первым трем критериям), в которых произошла ликвидация вузов, в результате чего там остался лишь один вуз (филиал), или не осталось ни одного. 

• Выявление основных направлений подготовки, существовавших в ликвидированных вузах. 

• Формирование подходов к определению факторов, определяющих дальнейшую динамику пространственного развития городов.

Методика и методология исследования 

Методика определения объекта исследования

При формировании выборки городов учитывались следующие аспекты. Во-первых, из всех 1108 городов России (по данным Федеральной службы государственной статистики, на
1 января 2013 года) отбирались только те, численность населения которых составляла не более 100 тыс. человек. Согласно классификации Минрегионразвития данные города попадают в категории малых и средних городов.

Во-вторых, в объект исследования попадают города, в которых на момент рассмотрения открыты и работают не более двух самостоятельных вузов или филиалов вузов. К вузам предъявлялись следующие требования: рассматривались как государственные, так и частные вузы; в вузах должно проводиться обучение по программам высшего профессионального образования. Если в городе не осталось ни одного вуза, то такой город включался в объект исследования только при том условии, что до этого момента в нем были вузы, которые ликвидировали или реорганизовали. 

Третьим критерием отбора выступает территориальное положение города относительно крупных городов, где существует большой рынок образовательных услуг, таким образом, вуз (филиал) расположенный в таком городе, является единственным источником получения высшего образования. Для данного исследования критерием отбора являлась транспортная удаленность города от административного центра субъекта федерации, в котором он находится. Транспортная доступность измерялась не по километражу, а по времени, затрачиваемому на дорогу до города. Для исследования было принято, что критично удаленным городом является тот, который находится более чем в двух часах езды на автомобиле, что является препятствием для маятниковой миграции студентов в административный центр для получения образования. Все измерения проводились в едином источнике — Яндекс.Карты — путем построения в них автомобильного маршрута. На данном этапе административные центры выступают гарантами возможности получения в них высшего образования, однако в действительности они не являются таковыми. Следует также отметить, что в дальнейшем необходимо будет проанализировать альтернативные возможности получения высшего образования в выбранных городах без поездок в административные центры, а, возможно, в другие менее крупные города, в которых такая возможность есть.

Четвертым критерием отбора городов является факт ликвидации или реорганизации вузов в период проведения реформы — с 2013 года по 2018 год. Под ликвидацией в данном случае понимается полное прекращение деятельности учреждения высшего профессионального образования в соответствии с приказом Министерства образования и науки Российской Федерации, распоряжением Правительства Российской Федерации, на основании письма Министерства Образования и науки, в связи с аннулированием лицензии или по иным обстоятельствам, повлекшим за собой ликвидацию. Реорганизация вузов учитывается только в тех случаях, когда в ее результате учреждение лишалось права реализации программ высшего профессионального образования. Случаи, когда вузы посредством реорганизации были присоединены к другим образовательным учреждениям высшего образования, не учитываются. 

Таким образом, образуется четыре ключевых критерия отбора городов, первые три из которых формируют группу городов, находящихся под угрозой негативных последствий ликвидации, а в совокупности с четвертым критерием, формируют группу городов уже испытывающих на себе негативные последствия от ликвидации. 

Полученные данные для наглядности отображались на картах двух типов. На первой карте (Карта №1) отображены города, находящиеся «под угрозой» предполагаемых негативных последствий от ликвидации учреждений высшего образования. На второй карте (Карта №2) отображены города, в которых за указанный период была произведена ликвидация или реорганизация вузов, то есть города, которые уже находятся в положении, когда негативные последствия от ликвидации вступили в активную стадию

Методы исследования

Главным методом исследования является сравнение. Сравнение производилось по нескольким направлениям. Во-первых, сравнивались две выборки городов (Карта 1 и Карта 2), то есть города, находящиеся под угрозой предполагаемых негативных последствий от ликвидации учреждений высшего образования, и города, которые уже находятся в положении, когда негативные последствия от ликвидации вступили в активную стадию.
Во-вторых, сравнивались между собой города из второй выборки в рамках анализа перечня факторов, отражающих динамику развития городов, — до начала процесса ликвидации учреждений высшего образования и после ликвидации. Источниками данных для анализа служат официальные статистические данные государственных систем статистики и учета.

Результаты исследования

В ходе исследования был сформирован перечень из 94 городов под угрозой влияния негативных последствий, и перечень из 64 городов, находящихся под их непосредственным влиянием. Основным объектом для дальнейшего исследования являются 64 города, отраженные на Карте №2 (рис. 2). Карта №1 (рис. 3) используется для анализа. В ходе анализа ликвидированных вузов (рис. 4) было выявлено, что больше всего было ликвидировано классических вузов, на втором месте инженерно-технические вузы, на третьем — сельскохозяйственные.

В ликвидированных вузах среди направлений подготовки чаще всего встречается экономика (в 38 вузах), менеджмент (31 вуз), бухгалтерия, финансы и кредит, информатика и информационные системы, государственное и муниципальное управление и транспорт (рис. 5). Проведенная классификация городов и составленные карты могут быть использованы в дальнейшем для прогноза социально-экономического развития территории городов и сравнения динамики их развития: города, в которых учреждения высшего образования были сохранены, города, где после ликвидации остался единственный вуз, и города, где учреждений высшего образования не осталось. Таким образом, проведенная классификация позволит качественно и количественно оценить степень влияния учреждений высшего образования на социально-экономическое развитие малых и средних городов.

Для детальной оценки последствий ликвидации вузов в качестве следующего шага рекомендуется провести исследование конкретных городов и их состояния до и после ликвидации: социальные исследования с проведением опросов, ориентированных на разные возрастные группы, фокус-группы и глубинные интервью местных жителей; анализ статистических данных, анализ изменений рынка труда.

Подходы к формированию факторов, определяющих динамику развития городов после ликвидации вузов

Для анализа последствий ликвидации учреждений высшего образования в средних и малых городах в рамках исследования был предложен перечень факторов, которые по мнению авторов исследования, позволят оценить последствия влияния ликвидации вузов на развитие территории. 

К таким факторам были предъявлены следующие требования. Во-первых, они должны обладать универсальностью и показывать данные, которые могут быть сравнимы между собой вне зависимости от специфических особенностей конкретной территории. Во-вторых, они должны показывать не только количественные, но и качественные изменения пространственной организации территории. 

Исходя из этих требований, факторы оценки последствий ликвидации вузов могут быть разделены на «жесткие» и «мягкие». 

«Жесткие» факторы можно охарактеризовать как факторы, влияющие на качество функционирования территории и восприятия территории как места приложения труда. Такие факторы в большинстве своем могут быть оценены количественно на основе статистических данных. 

Под «мягкими» факторами подразумеваются факторы, влияющие на качество жизни на данной территории — и в целом на качество городской среды, на которую влияет наличие вуза на территории. Такие факторы по большей части не могут быть оценены количественно напрямую, а лишь через косвенные оценки. 

К «жестким» факторам относятся: 

• обеспеченность экономики квалифицированными трудовыми ресурсами; 

• обеспеченность кадрами системы управления и публичных услуг; 

• уровень издержек в управлении и экономике;

• уровень экономических и управленческих рисков. 

К «мягким» факторам относятся: 

• изменение общего индекса человеческого капитала территории; 

• вымывание местных образовательных, культурных элит; 

• наличие инфраструктуры для научной и инновационной деятельности на территории; 

• включение территории в научный и образовательный региональный и общестрановой контекст; 

• изменение потенциала устойчивого социально-экономического развития территории. Таким образом, следующий этап исследования может включать в себя непосредственно анализ последствий ликвидации/реорганизации вузов на выявленных в ходе исследования территориях с использованием предложенных факторов.

Выводы

Подавляющее большинство российских малых и средних городов теряют население, и в первую очередь, молодежь. Миграция со стороны молодого населения в крупные и крупнейшие города связана, в первую очередь, с получением высшего образования и дальнейшего трудоустройства. В то же время на сегодняшний день в России существует значительное количество малых и средних городов, удаленных от крупных образовательных центров таким образом, что доступ к альтернативным источникам образования, помимо имеющихся в самих этих городах, ограничен транспортным барьером. Проводимая реформа по оптимизации системы образования с последующим закрытием учреждений высшего образования в таких городах может еще больше стимулировть миграционный отток из этих городов. 

Для оценки последствий ликвидации вузов в таких городах и дальнейшего прогнозирования социально-экономического и пространственного развития таких территорий была разработана методика классикации малых и средних городов. 

Методика была апробирована на малых и средних городах, расположенных на значительном удалении от крупных городов по критерию не менее 2-х часовой транспортной доступности, в которых в период с 2013 года по 2018 год располагалось не более двух государственных или негосударственных учреждений высшего образования (вузов или их филиалов) и произошла ликвидация одного или двух высших образовательных учреждений. Исследование проводилось для малых и средних городов всех российских регионов за исключением Крыма. 

В результате применения разработанной методики была сформирована классификация малых и средних городов в зависимости от факта ликвидации вуза (филиала), выявлены основные направления подготовки в ликвидированных вузах, предложены шаги для дальнейшего пространственного анализа последствий ликвидаций вузов в таких городах. Практическая значимость предложенной классификации состоит в возможности дальнейшего проведения сравнительного анализа динамики социально-экономического развития малых и средних городов в зависимости от факта ликвидации вуза и оценки степени влияния наличия учреждения высшего образования на социально-экономическое и пространственное развитие территории. Такой анализ позволит сформулировать направления корректировки государственной политики в сфере реформирования высшего образования и социально-экономического развития малых городов.